2025年地方債發行規模首次突破10萬億(美中報道）

2025年地方政府債券發行已收官，發債規模創下歷史新高。

根據中誠信國際研究院數據，2025年全年全國發行地方政府債券約10.3萬億元，同比增長5.2%。

中誠信國際研究院院長袁海霞告訴第一財經，這是年度地方政府債券發行規模首次突破10萬億元。2025年地方政府債券發行呈現多個亮點，比如，去年4.6萬億元新增專項債券使用範圍進一步拓寬，對房地產相關專案的支持力度明顯加大，以穩定樓市等。去年，超10萬億地方政府債券拉動投資，惠民生、補短板，推動隱性債務風險化解，從而穩住經濟大盤。

“為推動今年經濟社會平穩運行，預計2026年地方政府債券發行規模會繼續超過10萬億元，並且適度加快發債進度，推動專案儘早開工建設，發揮債券穩投資、補短板等效應。”中央財經大學教授溫來成告訴第一財經。

10萬億資金用在哪

為了穩投資、穩樓市和支持地方政府化解隱性債務，2025年初國家將地方政府新增債券限額提高至5.2萬億元，並在四季度又額外增加0.5萬億元地方政府債券發行額度。中央此前安排的10萬億元隱性債務置換計畫持續落地，也使得再融資債券發行規模維持高位。

中誠信國際研究院數據顯示，2025年約10.3萬億元地方政府債券中，新增債券發行5.37萬億元，同比增長13.9%；再融資債發行4.93萬億元，同比下降2.9%。

地方政府新增債券主要用於重大專案等建設，而再融資債券則用於償還舊債。去年地方政府發行的5.37萬億元新增債券中，新增專項債券發行規模約4.6萬億元，同比增長14.5%。

袁海霞表示，去年新增專項債在投向“負面清單”管理新模式下，投向領域大幅拓寬，是一大亮點。比如，廣東等地發行了收購存量閒置土地的專項債；浙江、四川等地發行了收購存量商品房用於保障性住房的專項債；廣西、雲南等地明確用於清理拖欠賬款的專項債額度、合計規模超1500億元；北京、上海等地將專項債用於政府投資基金，合計規模超800億元。

根據企業預警通數據，2025年用於專案建設的新增專項債資金中，約26.5%投向市政和產業園區基礎設施，約17%投向土地儲備，約16.9%投向交通基礎實施，約11.8%投向保障性安居工程，約11%投向社會事業等。

“對投資拉動明顯的市政產業園、交通、水利等專案，仍是地方政府債券的重點支持領域，2025年近半數新增專項債投向相關領域，推動穩增長、促基建；同時，對房地產相關專案的支持力度明顯加大，用於土儲、舊改、棚改、城中村改造、收購存量商品房的新增專項債資金占比超20%，助力穩地產、穩投資。另外地方創新通過專項債支持政府投資基金，積極支持戰略性新興產業發展及科技創新。”袁海霞說。

溫來成表示，去年地方政府債券支持房地產領域明顯增大，對推動房地產止跌回穩發揮重要作用。一些城市發行專項債來注資當地政府投資基金，以此支持科創等，這種新探索也值得關注。

今年地方政府債券發行的另一大特點，是加力化解地方政府債務風險。

袁海霞表示，2025年用於化債的地方政府債券發行3.68萬億元、同比增長8.8%，積極助力置換存量隱性債務、“清欠”、補充財力等。

“伴隨大規模置換持續推進，地方隱性債務規模有所下降，地方化債壓力大幅減輕，為地方發展騰挪空間，置換後債務平均利息成本降低超2.5個百分點、節約付息支出超4500億元。同時，地方通過專項債支持‘清欠’，有助於緩解相關企業主體流動性壓力，進一步暢通地方資金鏈條，推動經濟形成良性迴圈。”袁海霞說。

根據財政部數據，2025年地方政府債券發行成本繼續下降，平均發行利率首次低於2%；發債期限有所拉長。

企業預警通數據顯示，在31個省份中，江蘇、廣東、山東、四川、河南、浙江發債規模位居前六，均超5000億元。

債務管理不斷優化

2025年地方政府債務管理上也在不斷優化，以充分發揮債券資金穩投資、補短板、惠民生等多重效應。

根據國務院部署，2025年首次在江蘇、山東、廣東、四川、北京等10個省份及河北雄安新區實施專項債券專案“自審自發”試點，即地方專案省級政府批准後即可發行，不用再報國家發展改革委和財政部審核。

袁海霞表示，上述試點提升了專項債發行使用效率。去年前三季度，進行“自審自發”試點的10個省份新增專項債完成全年限額的進度均值為93%，明顯高出非試點省份18個百分點。另外，試點省份積極推進專項債用途創新、率先拓寬投向領域。如進行試點的廣東，在當年2月率先發行了收購存量閒置土地的專項債；北京在當年6月創新將專項債用於政府投資基金，為其他地區拓寬專項債投向領域提供了有益借鑒。

隨著今年1月5日，山東省發行723.81億元地方政府債券，2026年地方政府債券發行也已經啟動。目前地方政府披露的2026年一季度地方政府債券發行計畫額度已經超過2萬億元。

袁海霞認為，2026年地方政府債券發行規模將穩步擴容，適度靠前發力。她建議2026年赤字率保持在4%以上，可安排約1萬億元新增一般債，保障“三保”等必要支出，安排5萬億元左右的新增專項債，彌補2025年減少的用於基建專案的額度，並滿足持續拓寬專項債用途的需求。

“2025年地方政府債券使用進度偏慢，一定程度上影響基建投資拉動效果，2026年要加快支出節奏，主動靠前發力，合理加快地方政府債券的下達撥付以及使用進度，推動儘快形成實際支出和實物工作量。”袁海霞說。

在2026年地方政府債券資金投向上，袁海霞建議繼續優化投向結構，比如專項債額度可以向新基建領域及具有戰略性前瞻性的新產業領域傾斜。中央要求著力穩定房地產市場，預計今年專項債對土儲、收購存量商品房等領域的支持力度有望加大。

袁海霞認為，當前傳統基建領域存在的短板弱項仍需加力補足，專項債對地下綜合管廊、韌性城市建設、應急救災基礎設施建設等領域的支持力度仍需加大，並保持醫療、教育、養老、托幼等民生領域的支持力度，強化基本公共服務托底作用。另外在繼續注資中小銀行的基礎上，可探索支持其他各類地方中小金融機構的可行性，緩釋中小金融機構經營壓力。

溫來成表示，從近些年審計等情況看，地方政府債券資金閒置挪用等問題依然存在，仍需要強化地方政府債券管理，提高專案品質和效益，從根本上來防範地方政府債務風險。(作者| 第一財經 陳益刊)